城鄉融合發展改革基本取向在于破除城鄉二元結構；區域協調發展改革基本取向在于突破行政區劃壁壘

黨的二十屆三中全會提出，“完善城鄉融合發展體制機制”“完善實施區域協調發展戰略機制”。省委十二屆六次全會圍繞落實黨的二十屆三中全會精神，提出聚焦“促協調”抓好城鄉融合區域協調發展改革，增強城鄉和區域發展的協調性和可持續性。抓好城鄉融合區域協調發展改革需要深刻理解其在現代化建設中的重要意義，把握基本取向，落實重點任務，圍繞中國式現代化進一步全面深化改革。

“促協調”在現代化建設中的重要意義

城鄉融合區域協調發展改革是中國式現代化的必然要求。中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，實現全體人民共同富裕是推動城鄉融合區域協調發展改革的出發點和落腳點。城鄉融合區域協調發展改革推動共同富裕，著力縮小城鄉和地區差距，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系，構建優勢互補、相互促進的區域發展格局；中國式現代化是人口規模巨大的現代化，推動14億多人口整體邁入現代化社會，必須實現基本公共服務覆蓋全民、兜住底線、均等享有。城鄉融合區域協調發展改革強化兜底保障，注重增強基本公共服務均衡性可及性，建立促進城鎮基礎設施和公共服務向農村覆蓋的制度體系，完善先發地區帶動幫扶后發地區的機制，提高公共服務資源配置效率和供需適配度；中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。城鄉融合區域協調發展改革實現和諧發展，重點構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系，健全主體功能區制度體系，強化國土空間優化發展保障機制，統籌推進高質量發展和高水平保護。

城鄉融合發展改革基本取向在于破除城鄉二元結構。城鄉二元結構是制約城鄉融合發展的根本因素。農業農村與工業化城市發展相互隔離，除了受農業部門與非農業部門生產效率差距的影響外，根本還在于諸多體制性問題尚未得到根本解決。整體統籌謀劃城鄉發展，消除導致城鄉二元結構的制度因素，是城鄉融合發展改革的主要著力方向。實現要素平等交換是突破城鄉二元結構的關鍵。只有實現要素在城鄉間的雙向流動和平等交換，才能實現城市與農村的有效對接，推動城市與農村基礎設施聯通、農業部門和非農業部門生產率趨同，高效配置資源要素，形成城鄉合理分工，不斷縮小城鄉差距。堅持農業農村優先發展是突破二元結構的保障。在推動農業轉移人口市民化的同時，需要堅持農業農村優先發展，補齊二元結構下農業農村發展中的欠賬。這要求進一步完善要素配置、資金投入、公共服務、人才支撐等方面的制度性安排，形成農業農村發展的有力支撐。

區域協調發展改革基本取向在于突破行政區劃壁壘。行政區劃壁壘是影響區域協調發展的重要因素。基于稅收、考核等多方面原因，行政區之間競爭大于合作的情況普遍存在，使得行政區對經濟活動形成了較強的剛性約束，資源要素跨區域流動的限制較大，容易造成資源重復配置和市場惡性競爭。打破行政區劃壁壘，實現資源要素自由流動，促進區域合理分工，是區域協調發展改革的主要著力方向。推動區域分工深化是突破行政區劃壁壘的關鍵。區域分工協作深化通過企業不斷在不同區域延伸產業內和產業間的分工，形成“關聯經濟”和“共生經濟”，帶動區域整體經濟效益和生產效率提升，使得參與分工的每個區域都能從分工深化帶來的規模效應中分享成果，推動區域合作成為必然。這要求資源要素必須跨區域自由流動，打破行政區劃壁壘限制，形成優勢互補的區域分工格局。建立利益平衡機制是突破行政區劃壁壘的保障。加大對欠發達地區的支持力度，建立健全稀缺資源、重要農產品的價格形成和補償機制，探索區域間市場化的生態補償機制，建立跨地區投資、產業轉移等重大事項的利益分享機制，促進區域間在基礎設施建設、產業升級等方面的良性互動，能夠保障不同區域發展權力的均等，為實現區域協調發展奠定重要基礎。

把握基本取向 落實重點任務

當前四川推動城鄉融合發展改革的重點任務。完善農業轉移人口市民化機制，關鍵在于構建農業轉移人口市民化的激勵機制，提供多元化的農村退出機制選擇，進一步增強農業轉移人口市民化的意愿。同時，還需要遵循收益與成本對等原則，劃分各級政府承擔農業轉移人口市民化公共服務的財政支出邊界，確保能夠加快補齊公共服務短板，進一步增強城市吸納農業轉移人口的承載能力。構建激發農村資源要素活力機制，實現城鄉要素的自由流動和平等交換。構建激發農村資源要素活力機制關鍵在于整合盤活農村零散閑置土地資源和閑置住宅資源，通過界定明晰流轉農村閑置宅基地和農房資源產權，制定流轉規范、創新盤活方式等，可以加快推動農業轉移人口市民化，帶動產業資本服務農業農村發展，促進外出務工人員返鄉創業。同時，通過完善鼓勵人才、社會資本下鄉方面體制機制和法律法規體系，加強對投資者權益保護，為實現城鄉資源要素雙向流動創造條件。完善強農惠農富農支持制度，關鍵在于推動新型農業經營主體扶持政策和帶動農戶增收相掛鉤，健全產業發展聯農帶農機制，建立農業低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度等，多渠道增加農民收入。同時，建立完善農村基礎設施和公共服務投入、建設、運行管護機制，鼓勵各地因地制宜探索低成本、高效能提升農村基礎設施和公共服務水平的模式等。

當前四川推動區域協調發展改革的重點任務。完善成渝地區雙城經濟圈建設機制，其關鍵在于深化促進都市圈城市群協同聯動發展的投融資體制、財稅體制、統計制度、政績考核等領域改革；支持毗鄰地區合作平臺積極探索區域合作新機制，形成跨省域聯合招商、政策統籌、共建開發區等合作新模式；明確法定機構與相關行政主體的分工邊界，探索跨行政區合作治理新模式、建立生態環境保護的標準體系等，構建合作共贏的區域發展共同體。深化經濟區與行政區適度分離改革，其關鍵在于打造經濟區和行政區適度分離改革的試驗示范空間，推動行政區給經濟區讓渡經濟管理權限，并確保示范區內不同層級政府下放權限范圍、標準、事項的同步化；協商確定合理的財稅分享比例、統計分算辦法和考核機制；制定公共服務的統一標準；共同成立跨行政區的產業功能平臺與投融資基金，組建跨行政區的行業協會和行業標準聯盟等，實現區域產業協同發展。健全欠發達地區常態化幫扶機制。健全欠發達地區常態化幫扶機制，關鍵在于建立健全財政支援欠發達地區機制，建立常態化幫扶市場融入機制、產業發展機制和充分就業機制，探索生態補償制度、建立生態資源有償使用制度等，增強欠發達地區的自我造血能力。構建欠發達地區有效的兜底保障機制，建立健全欠發達地區的風險協同防控機制，減少欠發達地區經濟社會發展中的風險，強化基礎保障。深化新區開發區綜合改革，關鍵在于提升新區開發區的協同治理和專業化治理水平，探索促進新區開發區與行政區協調融合發展的行政區劃設置，推動新區開發區總體規劃與國土空間規劃的銜接，探索低效建設用地減量化政策，建立在運營管理、創新體系建設、產業培育等方面的標準規范，創新人事、財政管理制度，構建特殊監管體制等，充分激發新區開發區的發展活力。

（作者系四川省委省政府決策咨詢委員會委員，省發展與改革研究所高級經濟師）